Димитър Чобанов: Промени в Закона за публичните финанаси разхлабват фискалните правила

Министерството на финансите публикува за обществено обсъждане законопроект за изменение и допълнение на Закона за публичните финанси. Според мотивите основната му цел е синхронизиране на националното законодателство с реформираната през 2024 г. рамка за икономическо управление на Европейския съюз. На практика обаче най-съществените промени засягат фискалните правила, които определят структурата на всеки бюджет.

Това не е първото разхлабване на тези правила. През 2020 г., при правителството на ГЕРБ и Обединените патриоти, допустимият касов дефицит по консолидираната фискална програма беше увеличен от 2% на 3% от БВП. Също така от тавана на разходите от 40% от БВП бяха изключени и разходите по сметките за средства от ЕС заедно с националното съфинансиране.

Тогава коментирах, че разхлабването на ограниченията ще допринесе за влошаването на публичните финанси. Дефицитите станаха структурни и постоянни, държавният дълг започна да нараства, а заедно с него и разходите за лихви. Ефект върху потенциала на икономиката за растеж обаче не се вижда, а общите разходи по консолидираната фискална програма трайно се установиха над границата от 40% от БВП.

Новият законопроект идва в неподходящ момент. През първото тримесечие на 2026 г. дефицитът на сектор “Държавно управление” достигна 7.6% от БВП според данните на Евростат - най-високата стойност в ЕС при средно ниво от 3.1%. През юли Съветът на ЕС откри процедура по прекомерен дефицит срещу България, като очаква дефицитът да достигне 4.1% от БВП през 2026 г. след 3.5% през 2025 г.

Мотивите подчертават, че референтните стойности от 3% от БВП за дефицита и 60% от БВП за дълга не се променят. Новите правила на ЕС обаче са “по-гъвкави” в друго отношение - позволяват по-бавно свиване на дефицитите. България има срок до 2029 г. да върне дефицита под 3%, а всяка година с по-висок дефицит означава по-високо равнище на дълга в края на периода.

Фискалните правила са основният фокус на законопроекта. Отменят се чл. 23 и чл. 24, които съдържат средносрочната цел за структурния дефицит до 0.5% от БВП и определението за извънредни обстоятелства, а правилото за дефицита на сектор “Държавно управление” в чл. 25 се разхлабва.

Това правило произтича от т. нар. Фискален пакт от 2012 г., с който България се обвърза още като държава извън еврозоната. Той изисква балансирано бюджетно правило в структурно изражение и автоматичен корективен механизъм, въведени в националното законодателство. Реформата от 2024 г. не отмени договора. Европейските актове обаче посочват, че съдържанието му вече е включено в правото на ЕС. Затова отмяната на националното правило не противоречи на европейските изисквания, но и не произтича задължително от тях. Тя е избор на правителството.

Целта за структурния дефицит може да остане като национално правило. Директивата за бюджетните рамки съдържа минимални изисквания и не пречи на държавите да имат по-строги ограничения, а редица държави в еврозоната запазиха своите. Структурното салдо не е изчезнало и от европейската рамка - при процедура по прекомерен дефицит корективният път на нетните разходи трябва да съответства на годишно подобрение на структурното салдо с поне 0.5% от БВП.

Член 26 се променя по начин, който го прави съвместим с европейската рамка. Новият оперативен показател е растежът на нетните първични разходи. Това са разходите на сектор “Държавно управление” без лихвите, без разходите по програми на ЕС, покрити с европейски средства, без националното съфинансиране по тях, без цикличните разходи за обезщетения при безработица и без еднократните мерки. От тях се приспада и ефектът от дискреционните промени в приходите.

Последният елемент е особено важен. Ако правителството увеличи данъците, то може да увеличи и разходите със същата сума, без да наруши правилото. Така правилото е неутрално към това дали консолидацията се постига чрез ограничаване на разходите или чрез по-висока данъчна тежест.

За България Съветът на ЕС определи кумулативният растеж на нетните разходи да не надвишава 4.2% през 2026 г., 7.7% до 2027 г., 11.4% до 2028 г. и 15% до 2029 г. Законопроектът обаче не дефинира нетните разходи и не споменава сметката за контрол, а само препраща към европейския регламент. Превишенията пък могат да се коригират в рамките на целия период на плана, тоест в продължение на години.

Законопроектът допуска надхвърляне на всички основни правила при активиране от Съвета на ЕС на клаузи за дерогация, както и при “други дерогации, изключения или отклонения”, предвидени в актове на ЕС. По принцип такива клаузи трябва да осигурят гъвкавост при извънредни обстоятелства. В по-дългосрочен период обаче те допринасят за по-лоша бюджетна дисциплина и по-високи дългове, защото изключението постепенно се превръща в правило.

В случая изключението вече е налице. През юли 2025 г. Съветът на ЕС активира за България националната клауза за отбранителни разходи за 4 години и до 1.5% от БВП. Отклоненията по нея не се отчитат като дефицит по процедурата при прекомерен дефицит, но трябва да бъдат финансирани с държавен дълг и след това пораждат разходи за лихви.

Досега дерогациите на ЕС не се отчитаха в националните фискални правила. Касовият дефицит имаше собствено изключение при извънредни обстоятелства по национална дефиниция, а таванът на разходите нямаше изключение. Сега и двете правила по чл. 27 и чл. 28 могат да бъдат нарушавани при европейски дерогации.

При чл. 25 и чл. 26 надхвърлянето е ограничено “в рамките на предвидените в тях ограничения”, докато при чл. 27 и чл. 28 се посочва само периодът на действие. Така клауза, която позволява до 1.5% от БВП допълнителни разходи само за отбрана, би позволила касовият дефицит и таванът на разходите да бъдат превишени с произволен размер и за произволни цели до 2029 г. Отпада и изискването превишението на тавана на разходите да бъде коригирано през следващата година.

Националната клауза се активира по искане на самата държава, както България направи през 2025 г., а “другите отклонения” изобщо не изискват решение на Съвета. Освен това обхватът на клаузите се разширява - през юни 2026 г. Европейската комисия предложи националната клауза да обхване и мерки за енергийна сигурност.

Касовият дефицит може лесно да бъде манипулиран чрез отлагане на плащания за следващата година. С новата разпоредба вероятно ще бъде по-лесно манипулирането на данните едновременно на касова и на начислена основа. Затова правилото трябва да се прилага и на начислена основа, а изпълнението на бюджета да се отчита ежемесечно и на начислена основа, което би подобрило съвместимостта с европейските правила.

Вместо да бъде възстановен таванът на разходите от 40% от БВП се разхлабва допълнително. Промяната от 2020 г. позволи през 2026 г. разходите по консолидираната фискална програма да надвишат 45% от БВП, като същевременно правилото формално се спазва. Исторически общите приходи по КФП са до 40% от БВП. Това означава, че всички разходи над този размер почти изцяло се превръщат в бюджетен дефицит. Така таванът на разходите е по същество таван на дефицита.

Няма промяна в правилото за размера на държавния дълг от 60% от БВП, но то трябва да стане по-ограничаващо - до 40% от БВП.

Законопроектът променя и чл. 87, който урежда периода в началото на годината, когато няма приет бюджет. Разширява се възможността за поемане на дълг, включително на международните пазари, като с него могат да се покриват не само погашенията, но и лихвите. Част от това е обосновано - лихвите са приоритетно задължение, а достъпът до външните пазари намалява ликвидния риск.

Важно е да се обърне внимание на управлението на служебното правителство в началото на 2026 г. в условията на липса на приет бюджет. То не предприе никакви конкретни действия за ограничаване на дефицита и това допринесе той да бъде най-висок в ЕС през първото тримесечие. Законопроектът разширява възможностите за финансиране в такъв период, без да въвежда нито едно задължение за ограничаване на разходите.

Подобни действия и бездействия трябва да бъдат наказуеми. Като цяло в Закона за публичните финанси е необходимо да се въведат персонални санкции при неспазване на правилата, а правителствата да отчитат какви действия предприемат за ограничаване на дефицитите и нарастването на дълга. Европейската директива за бюджетните рамки изисква правилата да определят последиците при неспазване, но в закона такива практически няма.

Внимание заслужава частта за публичните инвестиции. Създава се механизъм за оценка и приоритизиране на национално финансираните инвестиции, които ще се включват в закона за държавния бюджет. Това е нещо ново и може да бъде положително, ако ограничи разпиляването на средства по проекти без икономическа обосновка. Критериите за оценка обаче не се определят в закона, а се оставят на наредба на Министерския съвет, която ще се прилага едва от бюджетната процедура за 2028 г. Без задължителен анализ на разходите и ползите, публичност на оценките и последващ контрол механизмът лесно може да се превърне в списък на политически избрани обекти.

Законопроектът има и други положителни страни. Средносрочната бюджетна прогноза става четиригодишна и трябва да съдържа сценарий при непроменени политики, отклоненията от предходната прогноза трябва да бъдат обяснявани, а за условните задължения и за дълга по подсектори се публикува повече информация. Тези промени подобряват прозрачността, но тя не замества дисциплината.

Необходими са промени и в Закона за Фискалния съвет. Практиката до момента показва, че независимостта на този орган от изпълнителната власт е ключова. Когато членовете му са избрани от действащото мнозинство, анализите им на фискалната политика не са достатъчно критични.

Законодателни промени са необходими и при отчитането на статистическите данни, особено за дефицита на начислена основа по Европейската система от сметки. Националният статистически институт не разполага с механизъм да гарантира, че предоставените от Министерството на финансите данни са коректни, а в крайна сметка той е източникът към Евростат.