Десислава Пиронева: Надзорът за законност не е нито общ, нито всеобхватен – с него прокуратурата встъпва на страната на гражданите

Без активната работа на прокуратурата нищо нямаше да започне и да се случи, категорична е заместник-главният прокурор

Според Конституцията правомощията на главния прокурор са ясни – уредени са в чл. 126, ал. 2 от основния ни закон. Същевременно, следвайки последователно уредбата и в другите относими закони – НПК, АПК, ЗСВ, и други, което е добре онагледено и систематизирано и в Решение № 11 от 23 юли 2020 г. на КС по к. д. № 15/2019 г., се вижда, че идеята на конституционния законодател, развита след това и на ниво закони, е ясна и последователна. Неслучайно посочих решение №11/2020 г. на КС – в него вече е направено тълкуване на правомощията на главния прокурор, което до известна степен, защото КС още не се е произнесъл в тази насока по новообразуваното дело по искане на МС, поставя въпрос и за допустимостта на първата част на това ново искане.

Това заяви пред lex.bg Десислава Пиронева – заместник-главен прокурор и ръководител на Върховната административна прокуратура (ВАП) в отговор на въпрос надвишава ли главният прокурор конституционните си правомощия, като разпорежда мащабни проверки в различни сфери.

Припомняме, че на 21 септември Министерският съвет (МС) реши да постави пред Конституционния съд (КС) въпроса „допуска ли Конституцията главният прокурор, осъществявайки надзор за законност върху дейността на прокурорите, да им възлага извършването на проверки за спазване на законността във всички сфери на управление и на всички административни нива“.

„На следващо място, за хората, които освен с нормите и теоретичните разработки, са запознати и със системата на прокуратурата, и работата „на терен“, е ясно, че главният прокурор не е този, чиито разпореждания или указания се изпълняват на практика и фактически, нито същински „разпорежда“ и „образува“ проверките или разследванията. Това става с изричен и конкретен акт на съответен прокурор, избран на принципа на случайния подбор. А при вземане на решение, по което и да е производство или преписка, всеки прокурор действа по закон, въз основа на анализ на наличните материали и по силата на вътрешното си убеждение.

Колкото и да е добило популярност понятието, че това или онова е „по разпореждане на главния прокурор“, защото и така може да се стигне до образуване на определена преписка, същинското разпореждане, даване на указания и процедиране по всяка преписка или дело в прокуратурата се извършва от съответния прокурор. Той е и този, който решава с краен акт всеки случай. По силата на чл. 126, ал. 2 от Конституцията, главният прокурор може да упражни надзор за законност по отношение на акт, на произнасяне на прокурор в предвидените от закона случаи и по изрично уреден ред. Но това може да е само в рамките на правилното приложение на материалния и процесуалния закон. И толкова. Точка.

Извън периметрите на надзора за законност, осъществяван от главния прокурор, е всичко останало от прокурорската дейност съобразно нормата на чл. 127 от Конституцията, която се основава единствено на формиране на вътрешното убеждение на прокурора, въз основа на преценка на събраните и проверени доказателствени материали или материали по съответна преписка, които ще послужат за вземане на обоснованото крайно решение по случая и то именно от конкретния прокурор“, категорична е Пиронева.

„След тези уточнения, интерпретацията на въпроса, без оглед на причините за такава интерпретация и „популяризиране“, говори за известно непознаване на уредбата и на действащата практика, която е съобразена със законите“, каза още тя.

Запитана не става ли все пак чрез тези широкообхватни проверки главният прокурор главен контрольор на всички държавни и общински органи, Пиронева заяви, че преди да се отговори на този въпрос е удачно да се изяснят някои неща.

„Изясняването на понятието „надзор“ се прави чрез сравнение с по-общото понятие „контрол“. Контролът е властническа дейност, при която се осъществява цялостно наблюдение и проверка на контролирания обект или орган. Контролът се осъществява от органи, които влизат в системата на контролираните органи и обекти, заемат ръководно положение в нея и притежават властнически функции. В ситуацията няма и не може да се говори за главния прокурор като „всевластен контрольор“.

Надзорът също представлява вид контролна дейност в областта на общественото управление, но е по-тясно понятие в сравнение с контрола. Надзорният орган обичайно е извън системата на контролирания обект и не осъществява ръководни функции спрямо него. Същността на контролната дейност при надзора се осъществява винаги и само за законосъобразност на актове и действия, но не и за целесъобразността им. Надзорът има за цел да предотврати извършването на нарушение на законността“, обясни тя.

По думите й, ако се установи такова, има механизми, чрез които надзорният орган може да въздейства индиректно в посока нарушеното право да бъде възстановено.

Прокурорският надзор за законност по отношение на актове, а така също и в определени ситуации на действия и бездействия на изпълнителната власт, се извършва на основание чл. 127, т. 5 и т. 6 КРБ. Инструментариумът, чрез който се осъществява, е в АПК и ЗСВ.

„Първо, надзорът не е пълен и всеобхватен, а е само по отношение на законосъобразността на административните актове. Второ, прокурорите нямат решаваща функция, те могат да сезират съда или да встъпят във вече образувано административно производство“, подчерта заместник-главният прокурор.

„Контролът, осъществяван от органите на изпълнителната власт, е част от техните функции и цели да осигури законосъобразното и правилно изпълнение на законите от страна на органите на изпълнителната власт. Докато надзорът, който осъществява прокуратурата, е нейна основна функция. Той се осъществява не за да се осигури изпълнение на законите, а за да се осигури спазването на законността“, обясни още Пиронева.

Според нея не може да се говори за власт над другите власти, тъй като при осъществяване на надзорна дейност прокурорът не може да се намесва по същество в работата на органите на изпълнителната власт, не може да отменя или изменя техните актове, дори когато констатира незаконосъобразността им, нито може да дава задължителни указания.

„При осъществяване на прокурорския надзор в този контекст, се предприемат мерки за опазване на законността единствено чрез подаване на протести срещу незаконосъобразните актове на органите на изпълнителната власт или участие в съдебни производства по оспорване на такива актове“, разясни ръководителят на ВАП.

Тя отбеляза, че контролът е дейност, характерна за изпълнителната власт, докато надзорът е понятие, което се свързва с органите на съдебната власт. Надзорът се осъществява от органите на съдебната власт върху органите на изпълнителната власт.

„От всичко казано, а то е и изведено от правната доктрина, става ясно, че твърдението за всеобхватност на намесата, и други подобни сравнения, от страна на главния прокурор по отношение на администрацията или контролните органи е немислима и не може да се обясни с правни аргументи. Съвсем отделен е въпросът, че понякога се дават примери и се навеждат аргументи, които са извадени от контекста или са фрагмент от нещо, съвършено различно, което не прави съдържането на твърдението повече стойностно или правдиво“, каза още Пиронева.

„В чл. 127 от Конституцията е очертана рамката на основното правомощие на прокуратурата да следи за спазването на законността, а в т. 5 и т. 6 изрично е уредено, че тя предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове и в предвидените със закон случаи участва в граждански и административни дела. Тоест конституционният законодател е закрепил на конституционно ниво „надзора за законност“, доразвит като правомощия и способи за упражняването му в АПК и ЗСВ. Тази правнорегламентирана дейност се упражнява от Върховната административна прокуратура и от съответните териториални прокуратури, съобразно компетентността им. Дейността е напълно различна от т.н. „методически надзор за законност“, упражняван от главния прокурор на основание чл. 126, ал. 2 от КРБ. Първото понятие няма легално определение, за разлика от втория споменат надзор“, обясни зам.-главният прокурор.

Тя е категорична, че дейността по реда на надзора за законност не е самоцелна.

„Напротив, в изпълнение на тези конституционни правомощия, прокуратурата разкрива незаконосъобразните актове и действия и по предвидения за това процесуален ред ги оспорва. При това тя действа в съответствие с основни принципи в административния процес, като например посочения в чл. 8 АПК принцип на равенство на участниците в административните производства. Актовете, по смисъла на нормата на чл. 127, т. 5 от Конституцията, спрямо които прокуратурата предприема действия за отмяна по реда на АПК, са посочени в чл. 16, ал. 1, т. 1“, подчерта Пиронева.

„Прокурорът е страна в административния процес. За разлика от останалите страни, които следва да имат личен непосредствен, пряк, правен интерес от отмяната на съответния акт, той предприема действията за отмяната му само в два случая – ако е налице важен държавен или важен обществен интерес. Прокурорът защитава държавен или обществен интерес и то „повдигнат“ до степен на важност. Именно така се реализира и защитата на правата на гражданите, за която се говори толкова много“, отбеляза ръководителят на ВАП.

„Обобщено – за да се оспори един акт от прокурор, то следва актът да е незаконосъобразен. Трябва и да е налице важен държавен или обществен интерес и въпросът за наличието на този интерес не може да се преценява след подаването на протеста, ако се оспорва акт, а преди това. Същата преценка се извършва и преди встъпване или започване от прокурора на съответно друго производство“, допълни тя.

По думите й оспорването на даден акт се случва чрез инструментариума както по АПК, така и по чл. 145, aл. 1-3 ЗСВ.

Според чл. 145, ал. 1, т. 1 ЗСВ могат да се изискват документи, сведения, обяснения, експертни мнения и други материали, т. е. всякакви данни.

При личната проверка – чл. 145, ал. 1, т. 2  ЗСВ, прокурорът не извършва дейности на материално изпълнение, защото следи за спазване на законността, а не упражнява всеобхватен надзор, не реализира чужда власт.

За останалите случаи (вкл. когато са необходими действия на материално изпълнение или са нужни специални познания или компетентност) съществува разпоредбата на чл. 145, ал.1, т.3 ЗСВ. Това е общо прокурорско правомощие извън конкретиката на специалните закони.

Пиронева заяви, че полезността, а оттук и практическата полза на този метод, се проявява в няколко насоки. Първо, дейността се възлага по правило на някой от избраните органи с контролни правомощия в дадена сфера. Второ, ангажират се органи с детайлно регламентирани прерогативи, способи за действие, възможности за сътрудничество с други държавни органи и задължения за съдействие от проверяваните. Трето, натоварените органи са специализирани по фактически начин на извършване на съответната дейност и приложимата правна материя.

„Познати са хипотези, при които възлагането на проверка е класическият способ за разкриване на неправомерно процедиране на орган, който иначе е компетентен по материя, степен и време – да речем, противоправно разрешено строителство от главни архитекти на общини много често се разкрива, след като прокуратурата възложи проверки на органи на Министерството на околната среда и водите и на Дирекцията за национален строителен контрол.

Нека ви дам пример за практическата полза – именно чрез този вид проверка се стигна до установяване на незаконосъобразен акт при случая „Алепу“. В резултат на внесения протест с искане да се обяви за нищожно разрешение за строеж на името на „Алепу вилидж“, издадено от главния архитект на Община Созопол за „Курортен комплекс „Алепу вилидж“, се стигна до произнасянето на Административен съд – Бургас, а след това и на Върховния административен съд  и разрешението беше отменено“, посочи зам.-главният прокурор.

„Без активната работа на прокуратурата… нищо нямаше да започне и да се случи“, коментира тя.

„Бившият главен прокурор проф. Борис Велчев многократно е заявявал, че прокуратурата е поставена в положение да извършва този контрол над дейността на различните администрации, тъй като десетките контролни органи в държавата на практика не си вършат работата. Къде обаче трябва да „теглим чертата“, при положение че действащата Конституция не предвижда общ надзор за законност и прокуратурата не е тази отпреди 1991 година“, попита Пиронева.

„В нашата работа, изхождайки от казаното по-горе и при направените уточнения, много пъти сме се натъквали на незаконосъобразни актове. Често те са и оспорвани пред съд или се е стигало и до друг вид процедиране, съобразно правомощията ни. А чертата я има. Четящите хора и професионалистите, чиято дейност е в тази насока, го знаят. Общият надзор е в миналото, история. А с всичко вече казано се опитах да обясня в какво се осъществява „надзорът“ в административноправната сфера понастоящем, както и че той е конституционно закрепен и нормативно уреден. Надзорът в съвременния му вид е стеснен, ако ми позволите такова изразяване. А рамката, за нея вече доста говорих“, каза още тя.

Пиронева коментира и поведението на министъра на правосъдието Крум Зарков, който е автор на питането до КС. Той най-общо поставя разделителната линия „това – да, това – не“ в прокурорските правомощия, като казва, че проверките могат да се възлагат при данни за незаконосъобразни актове, но не и при незаконосъобразни действия. И подчертава, че надзорът на прокурора трябва да е последващ, а не превантивен.

„На практика това е така. Няма как да е предхождащ. И вече обясних защо. Когато извършваме проверка, казвам това най-общо, ние търсим незаконосъобразност. А що се касае до споменаването на понятието „действия“, нека не забравяме спецификата на административния процес, като широко понятие, в който прокурорът може да встъпи, да участва и в производствата пред административния съд, и в досъдебната фаза по издаване, оспорване по административен ред, възобновяване на производствата по издаване на административен акт и т. н., изхождайки от действащото законодателство. Неяснотата или неразбирането, това е моето обяснение и мнение и с него не ангажирам другиго, идват вероятно от обстоятелството, че някои от експертите, които са помагали и са работили при изготвяне на това искане, допускам нямат практически опит в необходимата степен.

При всички положения говореното по темата е полезно и дава възможност много от спецификите на тази дейност на прокуратурата да се обяснят, популяризират, а и оповестят, надявам се, обективно и в интерес на обществото. И да се направи професионален и правдив анализ, без да се бърза със законодателни инициативи или друг вид атаки и оспорване, преди да сме се убедили, че това или онова в дейността на определен орган „вече не трябва“. Но на кого… Дали и това е съобразено с вече споменатия държавен и обществен интерес“, попита Пиронева.

Друг проблем, който коментира зам.-главният прокурор са зачестилите тежки инциденти на пътя след употреба на алкохол и наркотици.

„За съжаление всички сме очевидци на ескалиращите проблеми в тази сфера и те се множат. Пострадалите, загиналите… В медиите всичко това е широко отразявано, както и в определени моменти реакцията на институциите, които са компетентни и овластени да проведат определена държавна политика в тази област. Прокуратурата също има активна позиция, която изразява, макар и без възможност за законодателна инициатива.

Във ВАП са получени десетки сигнали и през последните две години са образувани над 40 преписки, свързани с проблемите на пътната безопасност, най-общо казано. При всяка от тях сме процедирали съобразно правомощията си и по начина, за който вече казах. Не разбирам защо именно в споменатото питане до КС като негативен пример в работата на прокуратурата се дава именно такава проверка…

В рамките на тази преписка на ВАП, при проверката възложена от прокурорите, работещи по случая, на Министерството на регионалното развитие и благоустройството и на Държавната агенция „Безопасност на движение по пътищата“ (ДАБДП), съобразно правомощията на тези институции и при стриктно съблюдаване на правомощията на прокуратурата, се изясниха множество обстоятелства. Общите констатации на ДАБДП за първокласните пътища в страната са, ще цитирам: „организацията на движение е в изключително лошо състояние както по отношение на експлоатационното състояние на средствата за сигнализиране, така и по отношение на съответствието им с приложимите нормативни документи и стандарти“, обясни Пиронева.

Тя отеляза, че за ВАП преписката е приключила с предложение до министъра на регионалното развитие и благоустройството с оглед преценка за предприемане на всички законоустановени действия с цел осигуряване на необходимите условия за непрекъснато и безопасно движение по автомагистралите, скоростните пътища и републиканските пътища от първи клас в страната.

„Няма нищо укоримо от гледна точка на законосъобразността и процедирането съобразно компетентността от страна на прокурора при ВАП, напротив. Съвсем отделен е въпросът защо отново има критика…

Както неотдавна казах по повод участието ми като представител на прокуратурата в Държавно-обществената консултативна комисия по проблемите на безопасността на движението по пътищата – необходими са общи усилия на институциите, в спешен порядък, насочени към ефективни законодателни промени, на първо място! А така също и ясна, точна и отговорна работа на всяка институция, не повтаряне на клишета и заучени фрази, а същинска работа, съобразно правомощията на всяка структура, за да е ефективно и пълно това взаимодействие и да има резултат от него и да е в полза на всички ни като граждани“, категорична бе Десислава Пиронева, заместник-главен прокурор и ръководител на Върховната административна прокуратура (ВАП).