Кратък наръчник по конституционна реформа

Какво е „конституционна реформа“? И защо в политическото пространство се лансира идеята за „правителство на конституционната реформа“? За времето от 2014 година насам думите „промени в Конституцията“ се превърнаха в предмет на реториката не на една или две партии, обхващащи всякакви възможно предложения – от изменения по отношение на модела на местно самоуправление, през съдебната власт, до свикване на Велико Народно събрание, което да трябва да прекрои формата на държавно управление от парламентарна към президентска република. И така вече почти десет години, които кулминираха може би в измененията на основния закон от 2015 г., за които наистина се намери конституционно мнозинство в 43-то Народно събрание и участието на ГЕРБ, Реформаторския блок, Патриотичния фронт, АБВ и ДПС. Измененията обхващаха Глава шеста „Съдебна власт“ и най-значимият ефект от тях беше разделянето на Висшия съдебен съвет на две колегии, съдийска и прокурорска, разширяване правомощията и функциите на Инспектората към Висшия съдебен съвет, правото на Висшия адвокатски съвет да сезира Конституционния съд с искане за установяване на противоконституционност на закон, с който се нарушават права и свободи на гражданите и др.

На първо време трябва да се даде отговор на въпроса какво точно представлява търсената от политическите партии „конституционна реформа“ и в каква област търсят да я осъществят – дали тя ще се ограничи единствено до най-дискутираната до този момент част по линия на правосъдната реформа или тя ще бъде по-всеобхватна като в нея ще влязат и други области от организацията на държавата (често например се говори за свръхконцентриран модел по отношение на местното самоуправление и необходимостта от известна децентрализация). Политическите партии трябва да имат ясна визия какво търсят и какво биха желали да постигнат като резултат чрез измененията в основния закон. До този момент действащата Конституция е променяна общо четири пъти – през 2003 г., 2005 г., 2007 г. и 2015 г. Като изключим промените от 2005 г., които са били изцяло в контекста на подготовката за влизането на България в Европейския съюз, всички останали се отнасят до съдебната власт. От тази гледна точка, какво бихме искали да постигнем с едно евентуално пето изменение и ще реши ли то всички съществуващи въпросителни?

На второ място трябва да направим една диференциална разлика, тъй като политическото говорене създава един своеобразен тюрлюгювеч от политически и юридически (конституционни) понятия. Министър-председател и структура и състав на Министерския съвет се избират по общия ред на вземане на решения от страна на Народното събрание и при регистрирани дори само 121 народни представители в зала могат да бъдат избрани с 61 гласа. Необходимостта от парламентарно мнозинство от 121 гласа има друг смисъл и функция, когато става въпрос за избор на кабинет – монолитното мнозинство гарантира изпълнение на законодателната програма на правителство от една страна, а от друга се явява трайна защита пред осъществяването на успешен вот на недоверие спрямо управляващите. От друга страна редът за изменение на Конституцията е много по-тежка и усложнена процедура дори, когато това не включва свикването на Велико Народно събрание, а промените се приемат от обикновено Народно събрание.

Съгласно чл. 153 от Конституцията Народното събрание може да изменя и допълва всички нейни разпоредби с изключение на тези, предоставени в правомощията на Великото Народно събрание. Правото на инициатива за изменение и допълнение на Конституцията принадлежи на една четвърт от народните представители и на президента. Народното събрание приема закон за изменение или допълнение на Конституцията с мнозинство три четвърти от всички народни представители на три гласувания в различни дни. Ако предложението получи по-малко от три четвърти, но не по-малко от две трети от гласовете на всички народни представители, предложението се поставя за ново разглеждане не по-рано от два и не по-късно от пет месеца. При новото разглеждане предложението се приема, ако за него са гласували не по-малко от две трети от всички народни представители.

И тук въпросът е – ако инициативата за изменение на основния закон принадлежи на една четвърт от народните представители (законодателната власт) и на президента, то как правителството (изпълнителната власт) ще бъде обвързано с инициирането и провеждането на конституционни изменения? И, ако едно правителство следва по политическата логика да има мнозинство от поне 121 народни представители, които към този момент изглеждат непостижими, как точно ще се формира мнозинство, което да застане зад една конституционна реформа? Обичайни теми като избор на премиер и министри, както и ръководство на комисии продължават да не намира необходимата подкрепа. На този фон как ще има подкрепа за нещо още по-мащабно?

Друг много съществен фактор при приемането на изменения в Конституцията е тълкуването на понятието „форма на държавно управление“ по чл. 158, ал. 3 от основния закон, измененията на която е от компетентността на Великото Народно събрание. Едно решение на Конституционния съд (Решение № 3 от 2003 г.) може да се яви много значима бариера пред всякакви по-мащабни промени в основния закон, касаещи главата за съдебната власт – то определя съдържанието на това понятие в контекста на конституционните изменения. Конституционният съд в това решение е определил, че понятието в „форма на държавно управление“ се включва и изградената от Великото Народно събрание система от висши държавни институции – Народно събрание, президент и вицепрезидент, Министерски съвет, Конституционен съд и органите на съдебната власт (Върховен касационен съд, Върховен административен съд, прокуратура, следствие и Висш съдебен съвет), тяхното съществуване, мястото им в съответната власт, организацията, условията, начина на формиране и мандата им.

Неразривно свързано с формата на държавно управление, казва в мотивите си Конституционният съд, която би се променила, е и ако се променят структурата, формирането и функциите на звената от съдебната система и статутът на нейните органи, включително висшите конституционно установени длъжности. Така ще е например при сливане на Върховния касационен съд с Върховния административен съд. Промяна е също така, ако например председателите на Върховния касационен и на Върховния административен съд или главният прокурор се избират от Народното събрание или се назначават от неговия председател или от Министерския съвет, а съдиите, прокурорите и следователите се назначават, преместват, повишават или уволняват не от Висшия съдебен съвет, а от друг орган, казват конституционните съдии. Тук се появява въпросът – след като беше обявено намерението с изменения на Конституцията да бъде закрита длъжността „главен прокурор“, как това ще се осъществи, след като би представлявало „промяна на формата на държавно управление“ и би било от компетентността на Великото Народно събрание? Освен, ако самият Конституционен съд на нарочно питане в тази посока не осъвремени своята практика, както е правил по различни въпроси през годините, и не „отвори вратата“ пред търсените конституционни изменения.

В този смисъл „правителство на конституционната реформа“ е много странна формулировка, тъй като трябва да се търси „мнозинство на конституционната реформа“. Политическите сили трябва да знаят какви точно изменения искат да проведат, какъв ще бъде техният обхват. И най-вече, че те трябва да са съобразени с реда на изменение и допълнение на Конституцията, разписан в основния закон, както и с практиката на Конституционния съд.

***

Димитър Стоянов е юрист, специализиращ в областта на конституционното право и административното право и процес. В периода 2017-2021 г. е експерт в тази област към политическия кабинет на вицепремиера по правосъдната реформа.

Автор е на публикации по правна, историческа и външнополитическа тематика.