Минното поле „Бюджет 2022“

Димитър Стоянов, коментар специално за Tribune.bg

Конституцията отделя особено внимание и място на закона за държавния бюджет. Съгласно чл. 87, ал. 2 от основния закон законопроектът за държавния бюджет се изготвя и внася от Министерския съвет. Според разпоредбата на чл. 106 от Конституцията Министерският съвет ръководи изпълнението на държавния бюджет. Бюджетът се приема от Народното събрание (чл. 84, т. 2 КРБ), като то приема и отчета за изпълнението му. В тълкуванието на Конституционния съд в Решение № 6 от 2001 г. Законът за държавния бюджет „не е закон като всички други“. Той се ползва със значимост и има особен характер.

И наистина, годишният бюджет на държавата има характер на много специален закон, защото извън приходна и разходна част, данъчни политики и т.н., той има едно особено значение, което намира своето основание в самия характер на представителното управление. В този смисъл бюджетът е политически инструмент, чрез който избраното парламентарно мнозинство и излъченото от него правителство осъществяват своите цели и приоритети, давайки им финансови измерения. Държавният бюджет може да предвижда повече средства за образование и заплати на учители. Или може да включва в себе си изключително важни проекти в сферата на отбраната, финансиране на големи инфраструктурни проекти, субсидии за определени сектори, социални мерки и други. Чрез него година за година в рамките на мандата на Народното събрание и излъчения от него Министерски съвет се изпълняват заложените предизборни обещания. Тяхното неизпълнение обосновава особен вид отговорност – политическа, изборна, пред избирателите.

Обичайното състояние на нещата изисква конструкция на работещо парламентарно мнозинство, избран и ползващ се с неговото доверие състав на Министерски съвет и политическо единство по отношение на приоритети. Ситуацията през 2021 г. постави всичко това на огромно изпитание. В периода от последната половин година липсва редовно избрано правителство, а проведените избори за Народно събрание станаха два. Политическите битки в предишните Народни събрания попречиха да се формира мнозинство и то да се обедини около конструкция за управление. Така в един момент се достигна до хипотезата, в която законопроектът за държавния бюджет ще бъде внесен от служебно правителство, но разгледан и евентуално приет или отхвърлен от новоизбрано Народно събрание. Тук възникват няколко основни проблема, които де факто минират не само самата процедура по приемането на държавния бюджет за следващата година, но и неговото изпълнение.

Както беше отбелязано по-горе, държавният бюджет до много голяма степен е инструмент за прокарване на определени политики на база структурата на представителното управление – политическо единство, но разделени и взаимно контролиращи се правомощия в тази област на Народното събрание и на Министерския съвет. От тази гледна точка служебното правителство, макар и обект на ограничен парламентарен контрол от страна на Народното събрание, който обаче не може да осъществява политическа отговорност (Решение № 20 на Конституционния съд от 1992 г.), няма пряка връзка с Народното събрание, тъй като е назначено с указ на президента. То има точно определени функции, цели и задачи, които осъществява и не би могло да се говори, че то може да залага или определя дългосрочни политически приоритети. Това произтича от неговия ограничен мандат и от характера на парламентарното представително управление, заложено в Конституцията. Внасяното на законопроект на държавния бюджет от отиващо си служебно правителство няма да може да заложи дългосрочни приоритети за следващата година и няма да отразява управленската визия на предстоящ да бъде избран редовен кабинет. Внесеният проект ще се сблъска с политическите визии на парламентарните групи и ще създаде сблъсък с тях по линия на заложените параметри – според едни той няма да е достатъчно социален, според други няма да е достатъчно спестовен, според трети ще заложи параметри за прекалено голямо теглене на държавен дълг и т.н.

Дори евентуалното приемане на държавен бюджет, който е внесен в Народното събрание от служебно правителство, само по себе си създава предпоставки за поне една актуализация в следващата година, когато този бюджет ще трябва да се изпълнява. Причината за това отново се корени в политическия характер на бюджета – един редовен кабинет, избран с парламентарно мнозинство, ще има своята политическа визия за необходимите реформи и финансовата им рамка, но няма да може да ги изпълнява, тъй като де факто ще бъде ограничен от параметрите, които вече е заложил отишлия си служебен кабинет в бюджетния закон. И това ще наложи поне едно прекрояване на вече приетия бюджет.

Друг съществен проблем, който най-вероятно ще попречи приемането на Закон за държавния бюджет за 2022 г. до края на текущата 2021 г., е процедурата по неговото разглеждане и приемане. Извън самия законопроект на държавния бюджет има още два проекта – бюджет на държавното обществено осигуряване и бюджет на Националната здравноосигурителна каса. В Народното събрание те преминават през две четения в пленарна зала и две четения в парламентарните комисии. А парламентарни комисии все още няма. Практиката показва, че наличието на многолик парламент и още повече на многолика коалиция представлява своеобразна пречка пред бързото формиране на парламентарните комисии. А тук са необходими поне три – финансова, социална и здравна. Историята на 46-то Народно събрание показа, че постоянните комисии заработиха едва в последните дни преди разпускането на парламента, след невъзможността да бъде избран кабинет. В тяхното конституиране отиде около месец и половина време. Ако бюджетните закони би следвало да бъдат приети до края на 2021 г., а е невъзможно в този период дори да се конституират, камо ли да разглеждат нещо, парламентарните комисии, то безспорно отиваме на хипотеза за приемане на бюджетни параметри на държавата за 2022 г. в първото тримесечие на тази година. До тогава ще действат параметрите на текущия държавен бюджет, приет в края на 2020 г. и актуализиран през лятото на 2021 г. Което до този момент никога не е се случвало за историята на демокрацията в България.

Цялата политическа ситуация към настоящия момент, установените бюджетни процедури и неизвестните в следващите няколко месеца предполагат възможността за превръщането на Бюджет 2022 в едно голямо минно поле още от самото му „зачеване“. Ако изобщо бъде приет до края на 2021 г., то той няма да отразява политическата визия на следващото редовно управление и ще подлежи поне на една, ако не и две, актуализации през следващата година. Бюджетната процедура, споделена между Народното събрание и Министерския съвет, необходимостта все пак да има компетентни органи, които да разглеждат и приемат параметрите на бюджета (парламентарните комисии), чието формиране е резултат от политически диалог и компромис, от своя страна може да означава изобщо да няма приет бюджет за 2022 г. до края на 2021 г. и процедурата да бъде изместена в първите месеци на следващата година. Всичко това създава предпоставки за значима нестабилност във вътрешните отношения и липса на гъвкавост, породена от своеобразен „вакуум“ между отиващо си служебно и идващо редовно правителство, когато би било необходимо да се реагира на една или друга криза. И тепърва предстои да се види кои мини точно в кой момент ще избухнат.

***

Димитър Стоянов е юрист, специализиращ в областта на конституционното право и административното право и процес. В периода 2017-2021 г. е експерт в тази област към политическия кабинет на вицепремиера по правосъдната реформа.

Автор е на публикации по правна, историческа и външнополитическа тематика.