Президентската република – политическата чалга на прехода

Димитър Стоянов, коментар за Tribune.bg

Парламентарните избори от 4 април 2021 г. ознаменуваха началото на един дълъг и безпрецедентен период в най-новата ни история, отличаващ се с политическа нестабилност, липса на съгласие и консенсус между политическите партии и невъзможността да се излъчи стабилно редовно управление. След двата кабинета „Янев“, назначени от президента Румен Радев, и печалното управление на Кирил Петков в коалиция с БСП, ДБ и до един момент ИТН, държавата отново се управлява от служебно правителство, което е назначено от президента, а на хоризонта са четвъртите предсрочни парламентарни избори. Тези избори отново са без ясен хоризонт и възможността за още едни парламентарни избори, които да проведат в ранната пролет на 2023 г., изобщо не изглежда малка, а напротив – дори е съвсем реална. И в тази пъстра палитра от политически сблъсъци на дневен ред отново излезе един леко позабравен, но лансиран от време на време въпрос – дали президентската или парламентарната република е необходимата форма на управление за България.

Малко са въпросите в национален контекст, които да лъхат на политическа чалга и популизъм, колкото този за президентската република. Причината за него се дължи в стандартното отклонение от практиките на парламентарната република. Традиционно политическите сили сядат и разговарят една с друга след изборите в зависимост от техните резултати и подкрепа, докато могат да изработят структура и състав на работещи редовно управление. В нашите условия това обаче не се случи. Не се случи веднъж. После втори път. На третия път доведе държавата до хаос и отново я изправи пред избори. С възможността и предстоящия четвърти път да няма по-различен резултат. Липсата на политическа стабилност и предвидимост в управлението и ключова отговорност за неговото осъществяване повдигна въпроса: не би ли било по-добре, ако записаната в чл. 1, ал 1 от Конституцията формулировка, че България е „република с парламентарно управление“ се промени? И то в нещо, което мнозинството от българите едновременно припознават като „твърдата ръка“, но в същото време не могат да концептуализират отвъд думите „президентска република“.

Масовата представа за президентската форма на управление е, че безкрайните парламентарни дебати и необходимостта от сформиране на мнозинство ще бъде заменена от „силна“ и „твърда“ ръка, която преди всичко ще носи отговорността за изпълнителната власт и ще сложи край на политическите кризи. В това има една истина и може би само една. Тя е, че в президентската република президентът носи отговорността и оглавява изпълнителната власт. Пример – Съединените щати. И дотам. Дори самите американци не наричат своята система „президентска република“. Тe я виждат като система, в която има разделение на властите и трите власти се контролират взаимно в системата на “checks and balances”. В статия № 78 от „Записки на Федералиста“ Александър Хамилтън нагледно описва американската система като: изпълнителната власт, която държи меча на обществото, законодателното тяло, което се разпорежда с кесията и създава правилата, регулиращи правата и задълженията на всеки гражданин и съдебната власт, която има способността да отсъжда по смисъла на правораздаване. В тази система, въпреки че съгласно оправомощаващата клауза по чл. 2 от Конституцията на Съединените щати изпълнителната власт е предоставена на президента, тя не е безконтролна.

Президентските министерски назначения в изпълнителната власт се потвърждават от Сената. Двете камари на Конгреса имат много по-широки правомощия за надзор върху работата на администрацията, отколкото това предполага текущата рамка на българската Конституцията, за която би могло да се заяви, че има един сравнително неразвит модел на парламентарен контрол. Вече над двеста години след решението по делото „Марбъри срещу Мадисън“ съдебната власт може да сложи много големи спирачки на президентските инициативи. Пример за това са „деветимата стари мъже“, както ги нарича Франклин Делано Рузвелт, които една след друга обявяват програмите на Новия курс за противоречащи на Конституцията. Първото и най-важното нещо е именно това – дори хипотетично изпълнителната власт да спре да бъде избирана от Народното събрание, както е в текущия конституционен модел, и тя бъде прехвърлена към президента, който да номинира министрите по американски модел, това отново няма да го постави отвъд рамките на взаимния контрол между властите. Неминуемо президентските номинации следва да бъдат разглеждани от законодателния орган. Четири номинации за министерски постове на Доналд Тръмп са оттеглени поради липса на мнозинство в Сената, три на Барак Обама, две на Джордж Буш-младши и пет на Бил Клинтън. В този смисъл няма как един президент да назначава безконтролно министри. Няма как и да бъде отвъд контролните правомощия на законодателната власт.

Редно е да се отбележи, с риск да разочарова много почитатели на президентската форма на управление и желаното ѝ от тях въвеждане в България, че тя не е лекарство, което да предотврати възможността от тежки политически кризи, подобни на настоящата. Противопоставянето между изпълнителна и законодателна власт по повод различни политическите решения е характерно и в тази формула. То не е изключение и в държави с доста по-голяма демократична традиция. Но връщайки се към основния въпрос – „президентската или парламентарна република?“, бихме ли могли да го преформулираме? Разбира се. Ако вместо да говорим за подобна трансформация се ориентираме в друга посока, тръгвайки от един много прост исторически факт: в България традиционно е имало сблъсък по линия президент и правителството/парламент. Можем да изброим доста примери – отношенията между президента Желев и правителството на Филип Димитров, тези между президента Петър Стоянов и Иван Костов, сблъсъкът на Георги Първанов и ГЕРБ и същинската политическа война на Румен Радев с Бойко Борисов.

В системите на представителното управление има нещо, което се нарича „демократична легитимност“. Казано по най-кратък начин това е прекият избор на определен орган от народа. Пряко може да се избира законодателната власт, пряко може да бъде избран и президентът. Прекият избор на президент и парламент от целия народ създава т.нар. „двойна демократична легитимност“. И именно наличието на подобно явление е причина за неминуема ескалация на отношенията между властимащите в „различните сгради“ и дори – война между институциите (каквато наблюдаваме достатъчно често в нашата най-нова демократична история). Решението е просто. И то се прилага в други държави, където парламентарната форма на управление е заложена като модел. Там президентът не се избира пряко от народа, а се избира от законодателния орган най-често с квалифицирано мнозинство от 2/3 или от друг специален конституционен орган. И ако искаме да създадем баланс между институциите и почва за техните по-продуктивни отношения, то не би ли следвало да не гледаме причината за една създала се ситуация едностранчиво, а да обърнем поглед и към онези модели, които, имайки значимо сходство с нашия, са създали една по-балансирана система. Германският модел е пример. В него президентът се избира от т.нар. Bundesversammlung, Федерално събрание, специален конституционен орган, който включва всички членове на Бундестага заедно с представители на всички федерални провинции. Какво би попречило президентът в България да се избира по сходен модел, ако търсим решение на конкретния проблем, но не смятаме, че решението за него е в замяната на парламентарната република с президентска?

Всички тези въпроси възникват пряко от дилемата за президентската или парламентарна република. Но преди всичко е важно да се отчете, че България има дългогодишна традиция в своето парламентарно управление, датираща още от времето, когато Учредителното събрание в Търново не позволява да бъдат „окастрени“ правомощията на законодателната власт като представителен орган. Отвъд това разговорът за необходимостта от смяна на модела на държавно управление рядко надхвърля популистките упражнения върху Конституцията, а самата идея за президентската република се е превърнала в една от политическите чалги на нашия демократичен преход. Динамиката в управленските процеси е отличителна черта на една парламентарна система. И динамичното политическо време не означава, че тази системата се е провалила. Защото, както сами виждаме, механизмите на Конституцията продължават да работят, независимо различните залитания на политическите партии в упражняването на държавната власт. И да издържат изпитанията на времето. Което е най-силният аргумент за издръжливостта на парламентарната република и конституционния модел.

****

Димитър Стоянов е юрист, специализиращ в областта на конституционното право и административното право и процес. В периода 2017-2021 г. е експерт в тази област към политическия кабинет на вицепремиера по правосъдната реформа.

Автор е на публикации по правна, историческа и външнополитическа тематика.