Ръководство по импийчмънт – какво ни казва конституционната процедура?

Димитър Стоянов, коментар за Tribune.bg 

Изказванията на президента Румен Радев от Брюксел, свързани с външнополитическите приоритети на България, доведоха до серия от силна реакция от представители на различни партии, а в медийното пространство започна да се лансира темата за т.нар. „импийчмънт“ на държавния глава – дискусията, за който трябва да се проведе в рамките на предстоящото 49-то Народно събрание, което ще се конституира след изборите на 2 април 2023 г. Първоначално следва да се отбележи, че от пролетта на 2021 г. вече две поредни години България почти непрекъснато е в една много особена конституционна хипотеза, в рамките на която един извънреден институт, какъвто е този на служебното правителство, назначаваното от президента, когато не може да се сформира редовно, се превърна в обичайна практика, а вътрешнополитическите и външнополитическите решения до най-голяма степен започнаха да зависят единствено от държавния глава, който назначава служебния премиер и министри и упражнява контрол върху тяхната дейност чрез възможността да го смени във всеки един момент със свой указ.

„Де факто“ продължаващото управление на президента роди нещо, което  в един момент е характерно за всяка една система с двойна демократична легитимност (такава, в която държавен глава и парламент се избират пряко от целия народ), а именно конфликт между парламентарните партии и самият президент по отношение на начина на осъществяване на държавната политика и нейните приоритети. Това развитие на нещата е неминуемо за подобна система особено в условията на продължаваща политическа криза. Балансът традиционно се постига с редовно, излъчено от парламента правителство, и президентска институция, която упражнява контрол по силата на своите конституционни правомощия – нещо, което трайно отсъства през последните две години, характеризиращи се с почти непрекъснато управление на служебни кабинети.

Връщайки се обаче на темата за така наречения „импийчмънт“ и разпоредбите на основния закон в тази посока е редно да се отбележи, че подобна процедура никога не е била прилагана на практика и до най-голяма степен нейното „новаторство“, когато и да се случи то, ще създаде прецедент. Разбира се, тя присъства както в разпоредбите на Конституцията, така и е предмет на тълкувателна практика от страна на Конституционния съд – с особено важното и съвсем скорошно Решение № 13 от 30 юли 2020 г., в което се разглеждат ключови моменти от процедурата по „импийчмънт“. Тук е редно да се каже, че „импийчмънт“ в нашия език е чужда и разговорна дума, която няма конкретно юридическо значение, и се използва по аналогия от американския модел. Действащата Конституция използва понятията „отговорност“ и „обвинение“. Съгласно чл. 103, ал. 1 КРБ президентът и вицепрезидентът не носят отговорност за действията си, извършени при изпълнение на своите функции, с изключение на хипотезите, при които има „държавна измяна“ и „нарушение на Конституцията“.

По своя характер предвидената отговорност на държавния глава в Конституцията е политическа и наложената санкция е политическа по съдържание. Процедурата по повдигане и установяване на отправените обвинения спрямо него се извършва от два органа – Народното събрание и Конституционния съд. Но, както посочва например проф. Стефан Стойчев, тези органи не осъществяват правосъдие, а резултатът от доказаното обвинение води до снемане на политическото доверие и прекратяване на пълномощията, което едва след края на процедурата открива възможността едно или друго деяние да бъде преследвано от съдебен ред в рамките на наказателна процедура. Самата процедура започва с мотивирано предложение от страна на най-малко една четвърт (шестдесет) от всички народни представители, в което се съдържа квалификацията на обвинението, респективно нарушение на Конституция или държавна измяна. При преценка, че са налице достатъчно данни, които потвърждават обвинението, Народното събрание приема решение с мнозинство най-малко две трети от всички народни представители (най-малко 160 депутати трябва да подкрепят предложението). След решението на парламента процедурата продължава в Конституционния съд, който е длъжен в едномесечен срок и съгласно разпоредбите на Закона за Конституционния съд, да се произнесе по обвинението. При установяване от страна на Конституционния съд на нарушение на Конституцията или държавна измяна, пълномощията на държавния глава се прекратяват.

Редно е да се отбележи, че Конституционния съд не „съди“ президента, а установява дали е извършена държавна измяна или нарушение на основния закон. На държавния глава (респективно на вицепрезидента или на двамата) се дава възможност да се защити. Предоставят му се преписи от всички писмени доказателства и от протоколите на Народното събрание по обсъждане на обвинението. Държавният глава може в рамките на 15-дневен срок да предостави или поиска събирането на допълнителни доказателства като в рамките на производство се допускат всички законоустановени видове доказателства. Обвиненото лице има право на защита пред Конституционния съд – чрез адвокат, само, чрез лични обяснения и т.н. Обвинението срещу него се поддържа от представител на Народното събрание. Нормативната уредба определя, че Конституционният съд заседава с повишен кворум от общо три четвърти от общия брой на съда. Гласуването е тайно и решението се приема с подкрепата на повече от половината от всички конституционни съдии (трябва да бъде подкрепено от поне 7 съдии). Решението влиза в сила по общото правило – три дни след обнародването му в „Държавен вестник“ като се обнародва в 15-дневен срок от постановяването му. Решението, когато бъде постановено, се съобщава веднага на Народното събрание, президента и вицепрезидента и Министерския съвет. В случай, че пълномощията на държавния глава бъдат прекратени по параграфа за „държавна измяна“, то делото се изпраща и на главния прокурор.

Следва да бъде обърнато и малко повече внимание на основанията за започването на самата процедура, които са предмет на разглеждане в горецитираното Решение № 13 от 30 юли 2020 г. на Конституционния съд. В теорията, според проф. Стефан Стойчев, е застъпено твърдението, че „държавна измяна“ по смисъла на разпоредбата на чл. 103, ал. 1 от Конституцията не е измяна по смисъла на Наказателния кодекс. Същото становище е застъпено и в решението на Конституцията съд, според когото понятието за „държавна измяна“ обхваща всички състави на престъпления против Републиката – понятията за „държавна измяна“ и „измяна“ (Раздел Първи, Глава Първа от Особената част на Наказателния кодекс) не са тъждествени и като „държавна измяна“ следва да се разбират и други престъпления против Републиката, които държавният глава би могъл да осъществи при изпълнение на конституционно възложените му функции. Понятието „държавна измяна“ винаги изисква осъществяването на съставомерна престъпна дейност против Републиката. Понятието за „нарушение на Конституцията“ от своя страна обхваща нарушение при изпълнението на функциите на държавния глава или вицепрезидента, които могат да нямат престъпен характер и руши устоите на държавата, но и да бъдат съставомерни деяния по смисъла на Наказателния кодекс. „Нарушение на Конституцията“ не изисква непременно президентът да се осъществил престъпна дейност. Нарушението обаче трябва да има характер на „погазване“ на Конституцията – посегателство върху конституционните принципи и ценности като фундамент на установения конституционен ред. В мотивите си Конституционният съд посочва, че „многообразието на факторите, които биха формирали хипотезите, попадащи в обхвата на „нарушение на Конституцията“, изключва възможността те да бъдат предварително и стриктно изброени и преценката за тяхната наличност следва да бъде правена за всеки конкретен случай от Народното събрание“. Конкретната преценка, дали „държавна измяна“ или „нарушение на Конституцията“ обосновават отговорност на президента или вицепрезидента се прави единствено от Народното събрание. Сам по себе си например един противоконституционен указ не представлява „нарушение на Конституцията“ в неговия смисъл като основание за отговорност на държавния глава. Конституционният съд подчертава, че едно отделно действие на президента може и да води до извод, че е на границата на конституционността, но когато е налице поредица от такива действия – те разглеждани в тяхната последователност и в цялост – могат да бъдат основание за формиране на виждане за целенасоченост, за намерение чрез тях да бъде нарушена Конституцията.

Казано по обобщен начин конкретната преценка дали е налице „държавна измяна“ или „нарушение на Конституцията“ в хипотезата на процедурата по чл. 103 от основния закон се извършва само и единствено от Народното събрание и има политически характер. И докато понятието за „държавна измяна“ трябва да отговаря съставомерно на деяние от „Престъпления против Републиката“ от Особената част на Наказателния кодекс, то „нарушение на Конституцията“ е много по-широко понятие, което може да се осъществи както със съставомерно деяние, така и с други действия, които нямат престъпен характер, но „погазват“ Конституцията и нейни основни принципи. Оттук насетне преценката за започване на процедурата зависи от политическите сили, които ще я инициират, и тяхната способност да обединят парламентарно мнозинство около формулирани мотиви, обосноваващи една от двете предпоставки, необходими за осъществяване на така наречения „импийчмънт“ на президента. И докато „държавна измяна“ изисква конкретно съставомерно поведение, то „нарушение на Конституцията“ е предмет на по-широк спектър от интерпретации дали поведението на държавния глава не е потъпкало фундаментите на основния закон.

***

Димитър Стоянов е юрист, специализиращ в областта на конституционното право и административното право и процес. В периода 2017-2021 г. е експерт в тази област към политическия кабинет на вицепремиера по правосъдната реформа.

Автор е на публикации по правна, историческа и външнополитическа тематика.