В Деня на Европа – за референдумите, еврото и Конституцията

Димитър Стоянов, коментар за Tribune.bg 

През последните години един конституционен инструмент за упражняване на волята на народа, какъвто е референдумът (цялата власт произтича от народа и тя се осъществява непосредствено от него или чрез органите, предвидени в Конституцията – референдумът е начин за нейното пряко осъществяване), се превърна в оръжие на партийна система за осъществяване на чисто политически цели. Инициативни комитети, доминирани от представители на определени партии, движат установената процедура и довеждат или не до желания финал един национален или местен референдум, който по-късно се превръща в част от инструментариума на предизборните кампании. В реториката на самите партии също прекалено често започна да се злоупотребява с думите „волята на народа“ – „народът реши“ се превръща в основна опорна точка, за да бъде обосновано конкретно предложение, свързано със собствената им политическа програма. И докато „партийността“ узурпира „народността“ в процеса по вземане на решения за собствени цели, то и инструментите на пряката демокрация в нашата система не могат да се осъществят в своя вид и замисъл. Те просто стават средство на партийните борби.

Общата „клауза“ във връзка с пряката демокрация е, че народът непосредствено решава въпроси от общодържавно или местно значение и че тези решения имат императивен характер и пораждат непосредствено правни последици. Във вземането на тези решения могат да участват всички политически дееспособни граждани, тоест тези, които са навършили необходимата по закон възраст, не са поставени под запрещение и не изтърпяват наказание „лишаване от свобода“. Конституцията от 1991 г. регламентирани два вида референдуми – национален, който се осъществява в общодържавен мащаб и местен, който се осъществява в пределите на определена териториална единица, община, район, кметство или населено място. Конституционната уредба посочва, че организацията и редът на провеждането на референдумите се определя със закон (чл. 42, ал. 2 от Конституцията). С тази цел е приет и Законът за прякото участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление като в чл. 9, ал. 1 от закона се посочва, че национален референдум се произвежда за пряко решаване от гражданите на въпроси с национално значение от компетентността на Народното събрание.

Законодателят е предприел подход на негативно уреждане на материята на националните референдуми, изброявайки изчерпателно въпросите, които не могат да се решават чрез национален референдум. Това са въпроси, които касаят размера на данъците, таксите, трудовите и осигурителните плащания; от компетентността на Великото Народно събрание; за държавния бюджет, за правилата на вътрешната организация и дейност на Народното събрание; въпроси по редица текстове от Конституцията, сред които изборите на правителство, създаването и закриването на министерства от Народното събрание; обявяването на извънредно положение, отговорността на президента и вицепрезидента; избора на членове на Висшия съдебен съвет и др. Не могат да се подлагат на референдум в тяхната цялост кодекси и закони, които уреждат материята в конкретната област (чл. 9, ал. 3 от ЗПУГДВМС). Референдум по въпроси относно сключени от Република България международни договори може да провежда преди тяхната ратификация (чл. 9, ал. 4 от ЗПУГДВМС).

В определения т.нар. „забранителен списък“ за провеждане на референдум е спазен един водещ принцип на конституционализма, че суверенът е обвързан от законите, които сам създава. Всевластността на едно референдумно управление, при което пряко могат да се решават всякакви въпроси, би обезсмислило както основния закон, така и правовата държава и защитата на правата на гражданите – по този начин и исторически детерминирано е, че „демокрацията“ се превръща в „охлокрация“ или „власт на тълпата“, където всичко зависи от волята на едно спорадично мнозинство без да има гаранции както за свободата и правата на индивида, така и например за неговата собственост. Преди време един председател на партия беше казал, че ако народът реши, че всички трябва да ходят със зелени гащи, значи ще ходят със зелени гащи – нещо, което е абсолютна антилогика на всеки един механизъм на правова държава и върховенство на закона. Няма нито рационален, нито морален, нито политически аргумент, който по този начин да предостави съдбата и правата на индивидите в едно общество на произвола на спорадични мнозинства с неясни цели. И най-силният гарант срещу това са именно Конституцията, разделението на властите и правовата държава.

Връщайки се обаче на въпроса за референдумите по същество, в Народното събрание са внесени подписи за произвеждането на национален референдум с въпрос „Съгласни ли сте българският лев да бъде единствената официална валута в България до 2043 г.?“ като общият брой на подписите е 590 000. Предстои ГРАО да извърши проверка за  тяхната автентичност и, ако бъде установен необходимият брой подписи, то Народното събрание трябва да се произнесе с решение по общия ред за разглеждане на проекти за решения и може да редактира въпросите без да променя техния смисъл. Ако подписите не по-малко от 400 000, то тогава парламентът не обсъжда дали да вземе решение, а по правило приема такова решение. В едномесечен срок от това решение президентът определя датата, на която ще се проведе референдумът, което става не по-рано от 2 месеца и не по-късно от 3 месеца след обнародването. Референдумът се счита за редовно произведен и предложение в него за прието, ако са изпълнени две условия – в гласуването са участвали не по-малко от участвалите в последните избори за Народно събрание и с „да“ с гласували повече от участвалите в референдума избиратели. Когато в гласуването са участвали по-малко от участвалите в последните избори за Народно събрание, но повече от 20 на сто от гражданите с избирателни права, и ако с „да“ са гласували повече от половината от участвалите в референдума, предложението, предмет на референдума, се внася в Народното събрание и се разглежда по реда на чл. 52 от ЗПУГДВМС. Резултатът от референдума се оформя като решение на Народното събрание и се обнародва в „Държавен вестник“.

Тук следва да се погледне въпросът, който бива предложен във връзка с провеждането на референдум, а именно „Съгласни ли сте българският лев да бъде единствената официална валута в България до 2043 г.?“. От 2007 г. България е държава членка на Европейския съюз по силата на Договора между държавите членки на ЕС и Република България и Република Румъния за присъединяването им към Европейския съюз от 21 юни 2005 г. Договорът е ратифициран, обнародван и влязъл в сила, както това е изискването на чл. 5, ал. 4 от Конституцията. Ратификацията е акт на законодателя и е извършена със закон, обнародването е извършено в „Държавен вестник“ и договорът е влязъл в сила. Спазени са всички конституционно установени изисквания, а България вече шестнадесет години е член на Европейския съюз. Съгласно член 5 от Договора за присъединяване България и Румъния участват в Икономическия и паричен съюз от датата на присъединяване като държави-членки, с дерогация по смисъла на член 122 от Договора за ЕО. Икономическият и паричен съюз представлява група от политики, насочени към сближаването на икономиките на държавите членки в ЕВ чрез обща парична политика и обща валута, каквато е еврото. Участието в него, след присъединяването на конкретната държава към Европейския съюз, става на принципа на конвергенцията, изпълняването на определени условия и изисквания, за да бъде приета и общата европейска валута евро. Със сключването на договора си за присъединяване всяка държава членка поема неотменим ангажимент да се присъедини към еврозоната и да въведе единната валута, което оттам насетне е свързано с изпълнението на определени критерии – затова е въведено и правото на дерогация по смисъла на чл. 122 от Договора за ЕО, а именно за изпълнението на тези критерии. Казано по друг начин, когато една държава членка е готова за това, тя въвежда еврото, което произтича от неин договорен ангажимент.

Правителствата на България имат договорен ангажимент, който е възникнал по силата на сключения договор за присъединяване към Европейския съюз, да провеждат политики, които да извършват конвергенция, да приближават страната ни към еврозоната с крайната цел въвеждането на еврото. И тъй като това е променлив процес, той няма крайно определена договорна дата, а тя се определя от усилията и целите на националните власти – така например заради проблеми в бюджетната сфера към настоящия момент България отлага датата на нашето присъединяване докато тези проблеми не бъдат решени и не бъдат изпълнени всички технически изисквания. Дотук вече имаме два основни аргумента, които обосноват незаконността на провеждането на референдум с така зададен въпрос.

От една страна, както гласи разпоредбата от ЗПУГДВМС референдум по въпроси относно сключени от Република България международни договори може да провежда преди тяхната ратификация (чл. 9, ал. 4 от ЗПУГДВМС). Казано по друг начин, ако е било време за референдум, то това е трябвало да се случи преди лятото на 2005 г., когато е подписан и ратифициран договорът за присъединяване от страна на Народното събрание. Референдум оттам насетне просто е в нарушение на съществуващата нормативна уредба. Вторият аргумент е начинът, по който е зададен самия въпрос – както стана ясно, България има конкретен договор ангажимент, който обвързва присъединяването към еврозоната с изпълнението на технически критерии въз основа на принципа на конвергенцията и икономическото сближаване. Присъединяването се осъществява, когато тези критерии биват изпълнени – няма начин и юридическо основание този ангажимент да бъде отлаган за двадесет години напред при неясни критерии и при спорадична евентуална преценка чрез допитване. Това противоречи както на нормите и принципите на нашата конституционна и законова уредба, така и на договорното начало, произтичащо от нашия с Румъния Договор за присъединяване към Европейския съюз.

Когато се организира и произвежда референдум, той трябва да бъде съобразен с цялата конституционна и законова рамка. Както беше посочено в текста, суверенът е обвързан със законите, които сам създава. Нормативната уредба трябва да бъде спазване, а това на базата на изведените аргументи изключва провеждането на референдум с такъв въпрос, чиято материя произтича от отдавна влязло в сила задължение на Република България по сключен международен договор.

***

Димитър Стоянов е юрист, специализиращ в областта на конституционното право и административното право и процес. В периода 2017-2021 г. е експерт в тази област към политическия кабинет на вицепремиера по правосъдната реформа.

Автор е на публикации по правна, историческа и външнополитическа тематика.