Законопроектът на Зарков не решава проблеми, а създава нови

48-ото Народно събрание приключи работата си без да приеме законопроекта на Министерството на правосъдието за промени в Наказателно-процесуалния кодекс и в Закона за съдебната власт, с който трябваше да бъде предложен и приет механизъм за контрол над главния прокурор. Този законопроект се оказа сред най-критикуваните в законодателната ни история. Въпреки това той бе гласуван в две парламентарни комисии (правната и по конституционни въпроси), както и на първо четене в пленарната зала, не заради постигнато съгласие по текстовете, а за да се демонстрира политически консенсус за приемането на подобен закон. В крайна сметка проектът, внесен и бранен от служебния правосъден министър Крум Зарков, бе оставен за доработване от следващото Народно събрание.

Защо този пореден проект за въвеждане на контрол над главния прокурор се оказа неприемлив? Внимателният правен анализ на законодателната работа по него сочи, че причините не са една и две:

Недопустимо и в противоречие с общите принципи на правовата държава, с Конституцията, със Закона за нормативните актове и Правилника на Народното събрание бе провеждането на законодателната процедура в невъзможно кратки срокове.

Прибързаността нямаше как да не повлияе отрицателно на поставената от политиците цел – не само приемане на механизъм за разследване на главния прокурор или негов заместник, но и сериозни промени в наказателния процес, в работата на правораздавателните органи и провеждането на досъдебното производство, промени, които биха засегнали и функциите на разследващия прокурор.  

Общественото обсъждане на проекта премина „на скорост“, изцяло бе пренебрегнато становището на действащите магистрати – съдии, прокурори и следователи, както и на техни професионални организации. Изразените от тях  сериозни, логични и обосновани съображения за противоконституционност упорито бяха неглижирани и отхвърляни. Върху работата на Народното събрание недопустимо бе упражнен натиск от служебен министър - при положение че отговорността не се носи от временно правителство, дори от конкретните партии, излъчили редовен кабинет. Носи се от Народното събрание, което по Конституция е изразител на народната воля и суверенитет.

Важните промени, особено в сферата на правосъдието, изискват задълбоченост и прецизност в изработването на конкретните текстове, спокойно обмисляне, обсъждане и намиране на оптимални варианти при широк политически консенсус. В противен случай може да се стигне до хаос и до още по-сериозни затруднения в работата на съдебната власт.

Предложеният механизъм за разследване на главния прокурор бе в очевидно противоречие с чл. 8 от Конституцията за разделението на властите. Механизмът предвиждаше главният прокурор и неговите заместници да бъдат разследвани от разследващи полицаи. Тоест, изпълнителната власт да разследва съдебната, какъвто прецедент в историята няма – магистратите винаги са били разследвани от следователи. Не може прокурор да бъде разследван от представители на изпълнителната власт, още по-малко подобен прецедент да се създава за главния прокурор. 

В друг подобен проект, този път на партия „Възраждане“, бе предложено разследващи полицаи да разследват дори всички магистрати, като разследващият орган сам привлича лицата в качеството на обвиняеми - без предварително разрешение и съгласуване на действията с прокурор. Така „наблюдаващият“ прокурор се поставя в уведомителен режим, което е в разрез с чл.127, т.3 от Конституцията, приет през 2006 г. именно с цел въвеждане на фигурата на наблюдаващия прокурор. Той определя прокуратурата като единственият орган, който привлича към отговорност лицата, извършили престъпление.

Тук очевидно се касае за недопустимо от Конституцията извънредно законодателство - намеса на изпълнителната власт в работата на съдебната. Но и за различен процесуалния ред, по който да бъдат наказателно преследвани главният прокурор и неговите заместници (специална глава със специални норми). В тази посока бе и изразеното критично становище на Върховния касационен съд.

Недопустимо е, както предвижда проектът на министерството на правосъдието, прокурор или съдия на по-ниска длъжност от тази на главния прокурор да разследва обвинител № 1 - така се стига до нарушаване на основни принципни положения в Закона за съдебната власт, на статута на главния прокурор и останалите магистрати.  

Няма как за всички граждани при спазване на процесуалните норми да се образува досъдебно производство едва след преценка за наличие на достатъчно данни (за престъпление), а за главния прокурор това да се прави само при „законен повод и наличие на данни“. Преценката дали тези данни са явно необосновани, каквото и да значи това, е предвидено да се прави от ръководителя на Наказателната колегия на Върховния касационен съд - съдия с административни функции. Тук също ставаме свидетели на пряко противоречие с основния закон, доколкото у нас единствено и само прокурор може да прави преценка налице ли са данни за извършено престъпление. В случая с главния прокурор (на теория), той може да се окаже в условията на образувано вече досъдебно производство по реда на чл.212, ал.2 от НПК - когато то се образува с първото действие по разследването, например с разпит на свидетел. Тогава преценката ще е изцяло на органа на изпълнителната власт, образувал производството, а ръководителят на Наказателната колегия на ВКС няма да има какво да преценява.

Този подход очевидно би поставил в риск върховенството на правото, създавайки условия за произвол и за използване на органите на МВР за политически цели. Как би могло да се обясни по друг начин предложението единствено главният прокурор и неговите заместници да бъдат разследвани от органите на МВР, а останалите магистрати - от следователи?

Противоречащо на установения конституционен ред е и превръщането на когото и да било в прокурор само и единствено за целите и нуждите на разследване срещу главния прокурор и неговите заместници. Конституцията не допуска придобиване на прокурорски функции, освен ако съответното лице не заема прокурорска длъжност след назначение чрез конкурс.

В предходен законопроект за въвеждане на контрол над главния прокурор, приет след редовна законодателна процедура, бе предвидено разследването да се води от действащ прокурор, който  се изважда от прокурорската структура и съответната йерархия. Този нов орган също се оказа противоконституционен според Решение № 7 от 11.05.2021 г. по дело №4/2021 г. на КС. Аргументите срещу него бяха, че той остава безконтролен и вместо да осигурява гаранции за независимостта на разследването срещу главния прокурор или негов заместник, буди сериозни съмнения за постигане на декларираната от законодателя цел; не притежава самостоятелен следствен апарат, който да осигури независимостта на разследването; учредяването на подобна фигура е невъзможно без изрична промяна в основния закон, тъй като в случая се създава държавен орган, който се счита за част от прокуратурата и същевременно е изключен от общия ред за контрол в нея. Тези критики на КС с пълна сила важат и за законопроекта на Министерството на правосъдието, дори са още по-натрапчиво валидни. В него отново се предвижда прокурорът по разследването (макар назначен временно и целево) да се подчинява на ред, различен от този за останалите прокурори и за прокуратурата като цяло. В същото време, по същия странен начин, се избира още един прокурор, който да има функции единствено на горестоящ спрямо разследващия главния прокурор. Така се създава паралелна прокурорска структура в рамките на Прокуратурата на Република България, което извън всякакво съмнение е правен абсурд. Назначаването на целеви горестоящ прокурор потвърждава извънредния характер на процедурата.

Обсъжданият проект на Министерството на правосъдието не отговаря на практиката на КС, нито на основните принципи на наказателното право и на наказателния процес. Той е в колизия и с препоръките на Венецианската комисия, изложени в последното й становище №1095/2022 г., прието на 24.10.2022 г. на 132-та пленарна сесия. Макар с това становище да бе спекулирано политически. В това и в други становища на Венецианската комисия, както на други европейски органи и чуждестранни магистрати, по никакъв начин и никога българската държава не е била и не би могла да бъде окуражавана да нарушава собствената си Конституция. Дори под предлог за изпълнение на препоръки на ЕСПЧ.

В последното си становище Венецианската комисия ясно посочва, че „българският законодател ще се изправи пред трудността да намери равновесие между две задачи - да приведе българското право в съответствие с изискванията на Европейската конвенция за правата на човека, тълкувана от Европейски съд по правата на човека, както и да спазва ограниченията по българската Конституция, както е тълкувана от Конституционния съд“. Тоест, след становище на комисията, не сме се справили с тази „нелека задача“, която изисква време, усилия и политически консенсус. И че приемането на такъв механизъм - ако се прецени, че е единственият възможен, изисква промени в Конституцията и широка политическа подкрепа.

Противоречащи на конституционния ред са и промените, с които се предвижда разследващите органи сами да могат да искат от съда прилагане на специални разузнавателни средства, претърсване, изземване и т.н. Това би създало двойствен режим на водене на разследването и на преценката за развитието му, при положение, че наблюдаващият прокурор носи цялата отговорност за досъдебното производство. Съгласно чл.127, т.1 от Конституцията прокуратурата е тази, която ръководи разследването и упражнява надзор за законосъобразното му провеждане. Няма как тази функция да се раздвоява, прехвърля или обуславя от решенията на друг орган.

Порочно е и предложението за съдебно обжалване на отказите от образуване на досъдебно производство. Не може, макар и косвено, предписания в тази насока да се правят от друг орган, доколкото преценката дали да се образува производство или не, е отново само и единствено на прокурора. Отделен е въпросът, че в случаите на отказ (както е сега) няма страни и спорове, които съдът да разрешава. Основната функция на съда е решаването на правни спорове. С придаването на контрол над отказите, ще му бъдат вменени несвойствени функции, водещи до хаос и до невъзможност да изпълнява работата си по предназначение.  

Бе предложено и съдебният контрол да се прилага само за определена категория откази. Това поражда въпроса защо пострадалите от престъпление ще бъдат поставяни под различен режим и как едни ще бъдат по-малко или повече пострадали, за да им бъдат давани различни, повече или по-малко, права. Ясно е, че този подход ще представлява пряко нарушение на основния конституционен принцип за равенство на гражданите пред закона. Как точно ще се разграничава кои откази подлежат на обжалване пред съда и кои не, след като в прокурорските актове няма задължение, а и не винаги е ясно за какво или за какви престъпления се отнасят.

С отказите се решава генералният въпрос за това има ли или не извършено престъпление. При образуването на досъдебно производство не винаги е ясно, а и няма задължение за квалифициране на извършеното деяние по конкретен текст от Наказателния кодекс. То отразява наличието на достатъчно данни за извършено престъпление, без значение от правната квалификация. Едва при привличането на едно лице в качеството на обвиняем деянието се квалифицира по конкретен текст от НК, за което вече са събрани достатъчно доказателства. Обратното е признак за непознаване на процесуалните норми и работата на органите на досъдебното производство, а приемането му би повлияло отрицателно на конкретните органи и, разбира се, на българските граждани.

Ако трябва да сме честни, съдебният контрол над отказите няма да реши проблемите в правосъдието, а ще създаде нови. С него няма да бъдат защитени правата на гражданите в по-висока степен - и сега има строен ред за атакуване на прокурорските откази, и то на няколко нива. Наличието на съдебен акт с указание за прилагане на закона не би могло да доведе задължително до образуване на досъдебно производство. Сега, при отмяна на отказ, горестоящият прокурор може директно да образува досъдебно производство и да изпрати направо материалите за провеждане на разследване. Тези особености на настоящия ред изобщо не бяха коментирани и съобразени в предложения проект.

Редно е депутатите от 49-ото Народно събрание да се съобразят с всички изказани съображения и да изработят и приемат механизъм за контрол над главния прокурор, който е в съответствие с изискванията на ЕСПЧ и с конституционния и правов ред в страната. Без бързане, с колективен ум и консенсусно. Възможно е и е необходимо.